Эксперт ПИУ РАНХиГС о новом законе о местном самоуправлении в Российской Федерации

Об изменениях в законодательстве о местном самоуправлении, вносимых новым законом, рассказывает эксперт Поволжского института управления имени П.А. Столыпина РАНХиГС, доцент кафедры государственного и муниципального управления Анна Гребенникова:

«Новый закон, внесенный в Государственную Думу РФ сенатором РФ Клишас А.А. и депутатом Крашенинниковым П.В., направлен на реализацию положений Конституции России о единой системе публичной власти, обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в интересах населения, совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Сегодня всех интересуют правовые инновации нового закона о местном самоуправлении.

Во-первых, Законом № 33-ФЗ уточняется определение понятия «местное самоуправление». Под ним понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией России форма самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией России, Законом № 33-ФЗ, другими федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ.

Закон №131-ФЗ определял местное самоуправление как форму народовластия, что подчеркивало статус местной власти. Традиционно формой самоорганизацией граждан называют территориальное общественное самоуправление и другие местные сообщества. Такое понимание природы местного самоуправления уже встречалось в истории России, например, хозяйственная теория рассматривала общину как исключительно самоорганизующуюся единицу для решения коммунальных и иных хозяйственных вопросов.

Во-вторых, одно из основных нововведений Закона № 33-ФЗ — развитие одноуровневой системы организации местного самоуправления с возможностью сохранения двухуровневой системы

Муниципальным образованием признается публично-правовое образование, созданное на территории с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в трех видах муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения.

В субъектах РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, регулирование вопросов организации местного самоуправления может осуществляться с учетом особенностей, предусматривающих возможность сохранения установленной законом субъекта РФ на день вступления в силу Закона № 33-ФЗ территориальной организации местного самоуправления с осуществлением местного самоуправления в городских округах, муниципальных округах и (или) муниципальных образованиях, образующих двухуровневую систему организации местного самоуправления (поселения (сельские и городские) и муниципальные районы).

В целях обеспечения развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры законом субъекта РФ может быть предусмотрено образование муниципального образования в границах, объединяющих территории нескольких современных муниципальных образований.

Закрепляется, что в случае образования муниципального или городского округа в границах более одного поселения, существовавшего по состоянию на день вступления в силу Закона № 33-ФЗ, в административных центрах таких поселений должны быть сформированы территориальные органы местной администрации, входящие в структуру местной администрации.

В настоящее время более 20 субъектов РФ уже перешли на одноуровневую систему, что позволило улучшить управляемость ресурсами и повысить эффективность местного самоуправления.

Из принципов определения границ муниципального образования остаются только принципы транспортной доступности и развитой инфраструктуры.

Закон № 33-ФЗ отражает тенденцию к централизации управления, к укрупнению муниципальных образований, к «собиранию земель».

В-третьих, в Законе № 33-ФЗ, в отличие от Закона № 131-ФЗ, не закрепляются раздельно перечни вопросов местного значения и полномочия по их решению для различных видов муниципальных образований.

В Законе № 33-ФЗ предусмотрена иная конструкция в виде трех перечней полномочий:

1) полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, не подлежащие перераспределению между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (18 пунктов). Это полномочия преимущественно местного (локального) характера, не требующие, как правило, привлечения значительных финансовых ресурсов. Например, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования и другие;

2) полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, которые могут быть перераспределены законом субъекта РФ для осуществления органами государственной власти субъекта РФ (29 пунктов). Это, например, организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, обеспечение проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда и другие. Соответствующее перераспределение законом субъекта РФ полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа субъекта РФ.

3) полномочия, по которым в целях обеспечения жизнедеятельности
населения законом субъекта РФ может быть принято решение об их осуществлении органами местного самоуправления (18 пунктов). Это, например, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования, организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования и другие. Закон субъекта РФ о перераспределении полномочий для их осуществления органами местного самоуправления должен содержать положения о передаче органам местного самоуправления необходимых для осуществления указанных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств.

В-четвертых, в положениях Закона № 33-ФЗ о структуре органов местного самоуправления сохраняется преемственность с нормами Закона № 131-ФЗ.

Система органов местного самоуправления остается неизменной. Изменяются способы формирования представительного органа муниципального образования. В Законе № 33-ФЗ отсутствует способ представительства, который возможен только при двухуровневой модели местного самоуправления. Это когда представительный орган муниципального района формируется из числа глав и депутатов поселений, входящих в его состав.

В-пятых, на федеральном уровне устанавливается единый срок полномочий депутатов, главы муниципального образования и иных лиц, замещающих муниципальные должности, — пять лет.

Предусматривается четыре способа избрания главы муниципального образования. Нововведением здесь является третий способ. Избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Федерации, призвано обеспечить реализацию конституционного принципа единства системы публичной власти.

В соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования одновременно замещает государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность. Думается, что данную инновацию будет затруднительно реализовать на практике, т.к. она приведет к значительному расширению штатного расписания исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и увеличению расходов бюджетов субъектов РФ на заработную плату новым лицам.

Сохраняются прежние основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и удаления его в отставку. Нововведением является введение дополнительного основания для удаления главы муниципального образования в отставку: систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления.

В-шестых, повышается ответственность глав муниципальных образований перед государством, вводятся новые механизмы ответственности главы муниципального образования. Так, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе отрешить от должности главу муниципального образования, в том числе:

- за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей с учетом мнения представительного органа муниципального образования не ранее чем через один год со дня вступления в должность главы муниципального образования;

- с учетом мнения совета муниципальных образований субъекта
РФ не ранее чем через два года со дня вступления в должность главы муниципального образования в случае, если высшим должностным лицом субъекта РФ два и более раза вносились в представительный орган муниципального образования и были им отклонены инициативы об удалении главы в отставку.

В-седьмых, сохраняется разграничение форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления отнесены: местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан. К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления отнесены: опрос, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, инициативные проекты, территориальное общественное самоуправление, староста сельского населенного пункта. Сохраняется положение о том, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, Федеральному закону, другим федеральным законам, законам субъектов РФ.

Отличием является отсутствие правовой регламентации таких форм, как голосование по отзыву и обращение граждан в органы местного самоуправления. Думается, что в первом случае правовой пробел восполнят законы субъектов РФ, а во втором случае – Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

В-восьмых, сохраняется возможность установления Федеральным законом и другими федеральными законами особенностей организации местного самоуправления на федеральных территориях, на территориях административных центров (столиц) субъектов РФ, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях, на территориях опережающего развития, на территориях инновационных научно-технологических центров, в муниципальных образованиях, территории которых относятся к Арктической зоне России, на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях, в муниципальных образованиях, образующих двухуровневую систему организации местного самоуправления и т.д.».

Источник фото: ru.freepik.com