Фискальная политика США после кризиса 2008 года

Фискальная политика сегодня - это инструмент, определяющий основные направления использования финансовых ресурсов государства, методы финансирования и главные источники пополнения бюджета. Фискальная политика является невероятно сильным оружием. Многие мировые экономисты сравнивают фискальную политику с атомной бомбой, воздействие которой впоследствии трудно оценить и предугадать, но одно понятно сразу: последствия могут быть ужасающи! И этот риск необходимо трезво и основательно оценивать и осознавать.
Фискальная (налогово-бюджетная) политика (англ. Fiscal policy) — правительственная политика, один из основных методов вмешательства государства в экономику с целью уменьшения колебаний бизнес-циклов и обеспечения стабильной экономической системы в краткосрочной перспективе. Основными инструментами фискальной политики являются доходы и расходы государственного бюджета, то есть налоги, трансферты и государственные закупки товаров и услуг. Фискальную политику в стране проводит правительство.
Наравне с монетарной, фискальная политика является исключительно важной и основополагающей составляющей работы государства как распределителя ресурсов в экономике. Будучи инструментом государственного управления, фискальная политика имеет несколько целей. Первая цель — стабилизация уровня валового внутреннего продукта и, соответственно, совокупного спроса. Поддержка макроэкономического равновесия, что может быть успешным только в том случае, когда все ресурсы в экономике эффективно использованы. В итоге, вместе со сглаживанием параметров государственного бюджета стабилизируется и общий уровень цен. Под влияние фискальной политики попадает как совокупный спрос, так и совокупное предложение государства в максимально широком спектре.
Фискальная политика – это инструмент, использующийся исключительно в период нестабильности и проявления кризисных симптомов в экономике страны. Широкий спектр воздействия фискальной политики в экономике страны или группы стран делает данный инструмент практически незаменимым, остается только один вопрос – метод применения. «Любое правительство всегда проводит некоторую фискальную политику, независимо от того, осознает оно это или нет. Реальный вопрос в том, будет ли эта политика конструктивной или она будет неосознанной и непоследовательной»
Начиная с периода Великой Депрессии, фискальная политика очень часто применялась правительством США и разных стран для спасения экономики. Особенную популярность эти меры приобретают в кризис, в основном потому, что избиратели хотят от правительства активных мер по борьбе с кризисом.
Благодаря относительной стабильности в мировой экономике, за последние тридцать лет фискальная политика почти не применялась. Как бы ни были популярны идеи Кейнса, опыт и теория в шестидесятые-семидесятые годы показали, что экономика более сложный механизм, нуждающийся в более разностороннем подходе. Не последнюю роль в этом сыграли Милтон Фридмен, Роберт Лукас и Роберт Барро. В частности, Барро написал в 1974 знаменитую статью с иллюстрацией того принципа, что заметил автор вопроса. Трата государственных денег через заемы означает, что в будущем государству придется поднимать налоги. Соответственно, тратить сейчас становится не очень-то выгодно. Люди не сильно меняют спрос, когда получают даже большую одноразовую сумму. Эффект от фискальной политики скорее всего будет минимальным в долгосрочной перспективе. Скажу больше, сама идея увеличивать, а не уменьшать расходы в кризис не выдерживает никакой критики, потому что делает государство еще менее надежным должником, однако же дает желанный быстрый и решительный разворот в экономике.
Ипотечный кризис, влившийся впоследствии в финансовый кризис американской экономики во второй половине 2007 г., создал ситуацию растущей неопределённости не только на среднесрочный и долгосрочный, но даже и на краткосрочный период прогнозирования системы федеральных финансов, да и всей американской экономики в целом. Именно это обстоятельство создало эффект шока для высшего политического руководства США, которое продолжало проводить оценку состояния основных параметров федерального бюджета, главным образом, основываясь на докризисных механизмах бюджетных дефицитов, при которых их пиковое значение в одном конкретном финансовом году предполагало их последовательное снижение в последующие финансовые годы. Данный механизм до недавнего времени позволял строить прогностический динамический ряд, в рамках которого даже в среднесрочной перспективе просматривалась ситуация сбалансированного или профицитного бюджета.
После 2008 года план стимулирования экономики, обретший силу закона в феврале, призван был оказать максимальное воздействие на экономику летом этого года. В свете оценок консультативной фирмы «Мудис Экономи. Ком», которую возглавляет М.Занди, «политики должны начать подготовку к принятию очередного пакета стимулирующих мер в начале 2010 г.», призванных, в свою очередь, обеспечить возможность избежать ту ошибку, которая была совершена администрацией Ф.Рузвельта в годы Великой Депрессии.
В докладе МВФ Selected Issues Paper от июля 2010 года говорится: «Фискальный гэп США, связанный с текущей фискальной политикой федеральной администрации, слишком огромен, чтобы учетные ставки внушали доверие». Фискальный гэп – текущая стоимость разницы между прогнозируемыми расходами (в том числе на обслуживание официального долга) и прогнозируемыми доходами в будущем, поясняет автор. В том же докладе сказано, что для устранения гэпа необходимо ежегодно пересматривать бюджет США, урезая его примерно на 14% ВВП страны. На данный момент доходы федерального бюджета США эквивалентны 14,9% ВВП, поэтому устранение разрыва невозможно без увеличения налогов вдвое.
Как отмечает В.С. Васильев в своем исследовании: «Метафорическое сравнение администрации Б.Обамы и проводимой ею бюджетной политики с политикой «нового курса» Ф.Рузвельта, нередко встречающееся в американской и мировой печати, возможно, является достаточно близким к истине – и при этом не только с точки зрения общеисторических параллелей, но и возможной реакции на ту её дилемму, которая обозначилась в 1936—1937 годах. Самое удивительное при анализе этих параллелей состоит в том, что нынешние экономические советники Б.Обамы, в частности, председатель Экономического совета К.Ромер, действительно составляют соответствующие рекомендации для президента, предварительно хорошо изучив опыт бюджетной политики США времен Великой Депрессии».
Улучшение экономических показателей в США во второй половине 2009 г. привело к мощному давлению на администрацию Б. Обамы, особенно со стороны правоконсервативных сил США. Вызванное существенным снижением бюджетного стимулирования экономики федеральным правительством, которое в свою очередь было направлено на постепенное возвращение модели рынка к рыночным столбам. Как указал видный американский экономист П.Кругман, «дебаты об экономической политике приняли предсказуемый, но достаточно опасный поворот: по мере того, как кризис стал отступать, хор критиков стал все настойчивее требовать, чтобы Федеральная резервная система (ФРС) и администрация Обамы отказались от политики стимулирования экономики». Профессор Чикагского университета, лауреата Нобелевской премии Р.Лукас, поддержал данную концепцию в своей «гипотезе эффективного рынка» (ГЭР).
Бюджетное управление Конгресса США 20 марта 2010 года опубликовало свою оценку долгосрочных экономических и фискальных последствий принятия бюджетного плана администрации Б.Обамы. Оценка подтвердила прогрессивный рост бюджетных дефицитов и долга федерального правительства в ближайшем обозримом будущем и будет крайне негативно сказываться на экономическом развитии США. Основным итогом оценки Бюджетного управления Конгресса США явился вывод о том, что в случае принятия её бюджетной заявки в полном объёме, суммарная величина бюджетных дефицитов на период 2010—2019 фин.гг. будет на 2,3 трлн. долл. больше по сравнению с приводившимся в тот период административно-бюджетным управлением.
В начале мая Бюджетное управление Конгресса США опубликовало статистические данные об исполнении федерального бюджета за апрель 2010 года и за 7 месяцев 2009 фин.г., где в том числе было указано, что с начала текущего финансового года дефицит кумулятивно вырос до 799 млрд. долл., что означает, что он был ниже мартовского показателя на 150 млрд. долл. При этом в апреле дефицит федерального бюджета составил 19 млрд. долл. Данные перепады в кумулятивных показателях бюджетного дефицита за текущий финансовый год можно считать нормальным явлением, так как традиционно в апреле (месяце уплаты федеральных подоходных налогов) и сентябре (месяце уплаты федеральных корпоративных налогов) федеральный бюджет обычно сводится с профицитом, который и уменьшает итоговое значение кумулятивно растущего дефицита.
Причиной подобного основательного изменения динамики показателей бюджетного дефицита за текущий финансовый год было озвучено изменение метода подсчёта Министерством финансов США «рыночной стоимости» 700 млрд. долл. бюджетных средств, которые, начиная с октября 2008 г., были потрачены на выкуп «токсичных активов» у финансовых институтов в соответствии с Законом об экономической стабилизации от 3 октября 2008 г. В принципе, данные расходы Министерства финансов могут увеличить дефицит федерального бюджета за текущий финансовый год до суммы в 700 млрд.долл., однако, так как в рамках закона министерство имеет возможность проводить операции купли-продажи с приобретёнными «токсичными активами» на финансовых рынках, была вероятность произвольного корректирования размера прироста величины бюджетного дефицита с учётом т.н. «рыночных рисков». Что и было сделано со стороны Министерства финансов США в текущем финансовом году.
Таким образом, опубликованный Бюджетным управлением Конгресса США в начале июня суммарный дефицит федерального бюджета за 8 месяцев 2009 фин.г., оценивался в размере 984 млрд. долл., т.е., по существу, его рост прекратился в апреле и мае. При этом в мае расходы, связанные с приобретением «токсичных активов» по рыночной стоимости, оценивались Бюджетным управлением Конгресса США в размере 12 млрд. долл.; таким образом, данный рычаг позволил привести суммарные расходы Министерства финансов на приобретение «токсичных активов» по рыночной стоимости за 6 месяцев 2009 фин.г. к оценке в 290 млрд. долл., а за 8 месяцев к оценке в 116 млрд. долл. Также следует отметить данные Комиссии Конгресса США по контролю над расходованием средств для приобретения «токсичных активов», указавшие, что за 6 месяцев реализации программы, Министерство финансов израсходовало «по бухгалтерским ведомостям» 590,4 млрд. долл. из 700 млрд. долл., выделенных Конгрессом.
Б.Обама в своем июльском выступлении объявил, что ряд американских банков и финансовых институтов согласились вернуть в казну федерального правительства 68 млрд. долл., выделенных ранее Министерством финансов на их поддержку. Публикации первого варианта проекта федерального бюджета США на 2010 финансовый год предшествовал созванный по инициативе Б. Обамы в Белом Доме 23 февраля 2009 г. так называемый «бюджетный саммит», посвященный проблеме «фискальной ответственности». Однако Б. Обама сконцентрировал внимание 130 участников саммита на реформе федеральных социальных программ США, преимущественно пенсионной системы и основных программ в сфере здравоохранения: программы медицинского обслуживания пенсионеров «Медикэр» и программы медицинского страхования для малоимущих слоёв населения США «Медикейд».
Заявление директора Административно-бюджетного управления П. Орзага: «При выработке новой бюджетной политики мы должны иметь чёткое представление о стоящих перед нами задачах. Единственная стоящая перед нами проблема, которую нам надо решить для улучшения долгосрочного благополучия системы государственных финансов США, сводится к замедлению темпов роста расходов на здравоохранение. Состояние системы здравоохранения является ключом к нашему фискальному будущему. Поэтому, я хочу сказать всем нашим бюджетным ястребам, в том числе и находящимся в этом зале: реформа системы здравоохранения является ключевой реформой преобразования всех наших социальных программ. Путь к фискальной ответственности должен лежать непосредственно через реформу системы здравоохранения», - позволило подготовить для администрации Б.Обамы почву запуска реформы системы здравоохранения.
Администрация Б.Обамы четко сформулировала планы увиливания бюджетных расходов на Агентство по охране окружающей среды, Национальное управление по исследованию и освоению космического пространства (НАСА) и Национальный научный фонд (ННФ). В частности, бюджет Агентства по охране окружающей среды предполагается увеличить с 7,5 млрд. долл. в 2008 фин. г. (в последние годы пребывания республиканцев у власти они были заморожены примерно на этом уровне) до 10,5 млрд. долл., или на 34%; бюджет НАСА ? с 17,2 млрд. долл. в 2008 фин. г. до 18,7 млрд. долл. в 2010 фин. г., или на 9%, и бюджет ННФ – с 6,1 млрд. долл. в 2008 фин. г. до 7,0 млрд. долл. в 2010 фин. г., или почти на 15%.
Вкупе был дан старт реформе системы здравоохранения для создания в США смешанной частно-государственной системы всеобщего медицинского страхования в диапазоне 2010–2019 фин. гг. Для реализации данной программы предложен план «Резервного фонда здравоохранения» в размере 633,8 млрд. долл., половина средств в который (317,8 млрд. долл.) поступит за счёт новых налоговых поступлений, а другая половина (316,0 млрд. долл.) - за счёт повышения эффективности государственных расходов на программы «Медикэр» и «Медикейд».
Администрация Белого Дома планирует повысить налоги на доходы наиболее состоятельных слоёв населения, а это граждане с доходом свыше 250 тыс. долл., преимущественно за счет ликвидации многочисленных налоговых лазеек оффшорных и пр. юрисдикций. Данные налоговые поступления позволят добиться серьезного успеха в деле финансирования вышеизложенных программ. По расчётам администрации Б.Обамы, налоговые поступления от повышения налогов на богатейших резидентов США начнут поступать в казну федерального правительства уже в 2011 фин. г. и составят не менее 11,0 млрд. долл., а к 2019 фин. г. достигнут показателей 45,6 млрд. долл.
Также следует отметить идею продажи, по программе уменьшения выбросов парниковых газов, компаниям-загрязнителям окружающей среды квот на выбросы, ориентировочные доходы от которой в диапазоне с 2012 по 2019 фин. г. составят не менее 120 млрд. долл. и позволят уменьшить выбросы парниковых газов на 14% к 2020 г. по сравнению с уровнем 2005 г. Проект федерального бюджета США на 2011 финансовый год, представленный Конгрессу США 1 февраля 2010 г., озвучил обширный свод бюджетных документов, чего не было сделано в федеральном бюджете США на 2010 финансовый год, унаследованном от уходившей в отставку республиканской администрации Дж.Буша. Административно-бюджетное управление при президенте США П.Орзага, подготовившее данный документ, в полной мере воплотило подход администрации президента Б.Обамы к определению приоритетов и направленности фискальной политики. Бюджетные наработки и разработки привели к острой и неоднозначной реакции политических элит США, окончательно расколовшихся по партийно-идеологическому признаку в принятии и непринятии бюджетной стратегии.
Ведущий специалист Бруклинского института по вопросам бюджетной политики И.Саухилл и лауреат Нобелевской премии по экономике за 2008 г. П. Кругман сделали ряд неоднозначных заявлений. И.Саухилл по вопросу гигантских дефицитов федерального бюджета озвучила мнение, что они «усилят нашу зависимость от иностранных кредиторов, поставят под угрозу перспективы нашего выхода из кризиса в том случае, если кредиторы будут требовать от нас повышения процентных ставок, обернутся дополнительным бременем для наших налогоплательщиков в виде растущих издержек обслуживания долга федерального правительства и оставят нашим детям менее процветающую страну. Хотя взятые сами по себе эти экономические последствия являются достаточно плохими, воздействие бюджетных показателей на степень доверия общественности к нашему государству окажется ещё более серьёзным».
«Паралич, вызванный размерами прогнозируемых дефицитов, отчётливо покажет американской общественности, что их государство практически перестало нормально функционировать, подорвёт её доверие к политическим институтам и породит растущий цинизм общества в отношении действенности демократических процедур, что выходит далеко за рамки самих бюджетных проблем. Более того, проблема бюджетных дефицитов выглядит столь мрачно, что вместо того, чтобы удвоить наши усилия по её решению, мы просто отложили цели сокращения бюджетного дефицита в “долгий ящик”. Хотя этот подход, возможно, просто отражает глубину ямы, в которую мы свалились, и практическую невозможность выбраться из неё, он, возможно, будет способствовать смиренному принятию общественным мнением сложившихся реальных обстоятельств и связанных с ними опасностей».
Аналогия: в 1930-е годы в США превалировала экономическая ортодоксия, заставившая корректироваться даже Ф.Рузвельта, который, придя к власти, увеличил дефицит федерального бюджета США всего на 1,5 % ВВП: «Рузвельт также столкнулся с аналогичным проциклическим поведением системы штатных и местных финансов, с которым сталкивается президент Обама … В результате совокупная фискальная экспансия в 1930-е годы носила весьма ограниченный характер, и поэтому она крайне незначительно повлияла на экономику». Нестабильное положение федеральных финансов США в посткризисный период остается основополагающим фактором, определяющим вектор перспектив бюджетной политики в США
Управляющий директор ООО Международная инвестиционная группа INTIGR Президент Школы Биржевого Развития «BRAINSMAKER»
Тигран Акопян