Закон нуждается в доработке


В проекте нового ФЗ «О рекламе» упущены аспекты, необходимые гражданскому обществу

Обсуждение нового федерального закона «О рекламе», принятого, как известно, в первом чтении, проходит в профессиональном сообществе спокойней, чем того можно было ожидать. Даже в Интернете по этому вопросу дискуссия идет без особых всплесков, что может быть обусловлено началом сезона отпусков. Но скорее всего накапливаются силы и аргументы перед грядущими диалогами по теме, которая определит жизнь рекламной отрасли по крайней мере лет на десять — дальше не будем заглядывать…

Если судить по откликам рекламистов, закон их в целом устраивает. На Всероссийской профессиональной конференции, состоявшейся в апреле (до первого чтения), многими рекламистами законопроект был оценен на «твердую четверку», хотя при этом они все же опасались, что после обсуждения в Думе закон будет куда более жестким. Скажем сразу, пока этого не произошло. Л что касается наружной рекламы, то, по ряду откликов, после первого чтения основополагающий документ применительно к бизнесу вообще очень мягок.

Прелюдия в минорном ключе

Разрабатывался закон вроде бы публично. Однако, по мнению депутата Мосгордумы Сергея Турты, высказанному в интервью нашей газете, не были соблюдены некоторые важные демократические процедуры: не проводились открытые слушания по новому законопроекту, не создавались общественные экспертные советы и даже не осуществлялась своевременно рассылка проектных документов. К тому же основной документ, который будет регулировать правоотношения в сфере рекламной деятельности, прорабатывался, скажем так, без глубокого диалога со специалистами, занимающимися вопросами наружной рекламы в муниципальных образованиях РФ, не говоря уже об органах власти субъектов Федерации. Увы, сейчас без громких обсуждений принимается немало законов — рекламной отрасли такая участь достается уже во второй раз за слишком короткий промежуток времени: достаточно вспомнить реакцию начальников управлений и отделов рекламы городов России на появившийся неожиданно закон и новую аббревиатуру: ЕНВД…

Легкий привкус консолидации

Консолидация в едином законе норм, регулирующих отношения во всех сферах рекламы, о необходимости которой так много говорили, пока что в новом документе ощущается лишь слегка. Кстати, рассуждая на эту тему, обычно приводили в качестве аргумента один и тот же пример, который из-за частого упоминания за десять лет почти «забронзовел». Требования к рекламе алкоголя были прописаны сразу в двух законодательных актах: статье 16 действующего закона «О рекламе» и статье 17 ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Статья в законе «О государственном регулировании…» запрещает размещение рекламы алкоголя повсюду, кроме организаций, осуществляющих производство и оборот алкоголя. А статья 16 закона «О рекламе» гласит, что крепкие алкогольные напитки нельзя рекламировать только на первой и последней полосах печатных изданий. Такие люфты позволяли несознательной части рекламистов широко трактовать эти документы и действовать в основном в соответствии со своим толкованием. Разработчики закона тоже были озабочены сведением всех норм в едином законе «О рекламе», но ожидаемая «стыковка» по этому ключевому пункту опять же, мягко говоря, не состоялась — в новом законопроекте нет категорических формулировок, сопоставимых по строгости с ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта…». Впрочем, наряду с аргументами по «консолидации» были ведь мнения и о полном изъятии пресловутой 17-й статьи, как не просто вводящей запрет на рекламу алкоголя, а «разрушающей конкурентную среду». Кстати, и представители ФАС (в частности, заместитель начальника Управления контроля и надзора за соблюдением рекламного законодательства Сергей Пузыревский), призывая, с одной стороны, к жесткому ограничению рекламы алкоголя для несовершеннолетних, не исключали того, чтобы реклама алкоголя доводилась до сведения взрослой аудитории.

Директор Центра социального прогнозирования Федерального агентства по образованию Франц Шереги связывает происходящее с тем, что государство сегодня активно возвращает под свой контроль производство алкогольной продукции. Хотя не исключает, что тут могут играть роль и иные факторы.

В принципе в конце концов в нашей стране нет сухого закона и не такие уж мы ханжи.

Слегка смущает лишь непоследовательность, связанная с несовершеннолетними. Скажем, вот что отмечено группой ученых Нижегородской академии МВД во главе с заместителем начальника академии по научной работе, доктором юридических наук, профессором Владимиром Барановым в экспертном заключении на проект ФЗ «О рекламе»: «При регламентации рекламы пива закреплено требование об удалении подобной рекламы от детских, образовательных… физкультурно-оздоровительных и спортивно-технических сооружений на расстояние не менее 100 метров (ч. 1. ст. 18 проекта), но при рекламе алкогольных напитков (ст. 17 проекта) подобного запрета не установлено».

Нижегородские эксперты составили свое заключение до первого чтения, когда похожее ограничение в законопроекте касалось и рекламы табака. По итогам же первого чтения «стометровая» формулировка, связанная с рекламой табака, из законопроекта «ушла» как-то по-английски — тихо и незаметно…

Неупомянутая безопасность

Надо было пережить нашествие июльского урагана 1998 года, вошедшего в мифологию наружной рекламы на правах «змея о семи головах», когда рекламные конструкции падали обильно, наряду с деревьями, в том числе на прохожих, чтобы понять, почему московские власти отводят такое значительное место их безопасности. Однако в новом законопроекте слово «безопасность» вообще не упоминается. Она, видимо, подразумевается, но чтобы понять это, надо приложить умственные усилия, хотя в законе по такому вовсе не шуточному вопросу должно быть все прописано четко. А иначе как быть с этим на практике?

Контроль безопасности сегодня — основная задача не только Комитета рекламы, информации и оформления Москвы, но и всех других уполномоченных органов муниципальных образований РФ. Возможно, этим структурам легче было бы и не заниматься ею, но что делать, если именно им приходится за нее отвечать? Один из основных разработчиков закона, первый заместитель председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Госдумы Юрий Медведев в журнале «Индустрия рекламы» (N2 за 2005 г.) высказывал справедливую, в общем, позицию по сокращению возможностей власти «напрямую вмешиваться в разрешение тех или иных споров, принимать ограничительные меры и диктовать, что можно, а что нельзя». Но любое ограничение, как известно, не должно граничить с абсурдом. В том числе ограничение или «воздержание» власти в ситуации, связанной с потенциальной опасностью для людей: наружную рекламу ведь, напомним, стремятся расположить в наиболее оживленных местах городов…

По информации, полученной обозревателем «МП» в вышеназванном комитете Государственной Думы, будут применяться некие технические регламенты, находящиеся сейчас в стадии разработки. Их примут и введут в действие незамедлительно после вступления закона в силу, и без соответствия им ни одну рекламную конструкцию ни в одном городе России не установят.

Возможно, для человека, который знаком с наружной рекламой, ну, скажем, меньше одного года, подобная информация прозвучала бы как благовест. Но воспарить воображению, как обычно, не дает суровый практический опыт. Увы, тут же встает перед глазами картина: разбросанные по железной крыше трансформаторы, питающие огромную рекламную установку и поднимающие напряжение до весьма опасных величин. По правилам их обязаны монтировать на высоте более полуметра от поверхности крыши — в противном случае существует опасность поражения человека током. Но они лежат. К счастью, сейчас — уже только на фотографии, потому что эту достаточно распространенную «небрежность» владельцев конструкций зафиксировали экспертные организации, сотрудничающие со столичным Комитетом рекламы во имя безопасности рекламных установок. И «небрежность» была устранена.

Но дело тут не в отдельных иллюстрациях. Есть вещи более глубокие. Рекламная отрасль и сегодня при расчетах конструкций еще пользуется нормами, взятыми из других отраслей: собственные нормы пока только вырабатываются -это сложный и многомерный процесс.

К тому же, по мнению председателя Комитета рекламы столицы Владимира Макарова, невозможно одни и те же требования применять к Москве и к любому из средних или малых городов России. Все совершенно разное: интенсивность движения, густота подземных и воздушных коммуникаций, объемы городского строительства. Не говоря уже о требованиях к безопасности со стороны Федеральной службы охраны, которые тоже не в последнюю очередь согласуются именно с соответствующим органом городской власти города Москвы.

- По факту именно комитет несет ответственность за безопасность рекламных конструкций, -говорит Владимир Макаров. — И нами проводится серьезная работа в этом направлении, вводятся новые, более жесткие нормативы, экспертиза. Мы считаем, что эти позиции непременно должны быть внесены в закон. Требования по безопасности должны присутствовать там обязательно, и их должна определять местная власть. Пока же закон в таком — одностороннем, на мой взгляд — виде крайне выгоден операторам наружной рекламы. Конструкции с каждым годом становятся все сложнее и тяжелее, все больше используется электропитания и освещения. А значит, они потенциально опаснее. И в таких условиях отдавать вопросы контроля и безопасности полностью на откуп рекламораспространителям — это абсолютно неправильно. Для этого существует власть, несущая ответственность прежде всего перед населением города.

Реклама на борту

Это тема очень продолжительных и давних дискуссий. В Москве все фигуранты спора давно уже изучили позиции своих оппонентов, но конкретных результатов диалог так и не дал. Что думают об этом специалисты из провинции? Процитируем еще один отрывок из экспертного заключения на проект ФЗ «О рекламе» группы ученых Нижегородской академии МВД: «Учитывая тот факт, что транспортные средства относятся к средствам повышенной опасности, следует детально расписать порядок размещения этого вида рекламы, в противном случае это может негативно сказаться на обеспечении безопасности дорожного движения».

Есть и другая сторона. Как говорят в столичном Комитете рекламы, в городе фактически появились альтернативные рекламораспространители, нередко отличающиеся от стационарных лишь своей мобильностью, но не «широтой и высотой».

- На улицах Москвы на частном транспорте по сути дела «размещаются» щиты 3 на 6, — говорит Владимир Макаров, — и все это без регистрации, без оплаты городу и без каких-либо экспертиз. Мы подавали перед первым чтением свои предложения, касавшиеся в первую очередь необходимости регистрации рекламных изображений, вне зависимости от формы собственности автотранспорта. Чтобы ограничить вакханалию, которая уже начинает развиваться. Но, к сожалению, пока законодателями они не были приняты.
Кстати, дозвонившись в Нижний Новгород, чтобы получить у заслуженного деятеля науки РФ, профессора Владимира Баранова разрешение на использование отдельных цитат из экспертного заключения, обозреватель «МП» попросил его дать общую оценку закону.

- Внимательный анализ проекта, внесенного депутатами, — кратко ответил Владимир Михайлович, — свидетельствует о том, что какого-либо реального продвижения вперед в содержании, и главное — в технико-юридическом оформлении правового регулирования рекламной деятельности не усматривается.

Былой удачи на свете нет…

И все же вернемся к началу — о соотношении позиций власти и бизнеса в сегодняшнем законопроекте. Сегодня бизнесмены озабочены тем, что «твердая четверка», которой они оценивают документ, может в результате грядущих обсуждений превратиться в менее престижную оценку. Некоторые опасаются, что в «жирную двойку». Как раз сейчас, по информации, полученной «МП» у помощников депутата Госдумы Владимира Мединского, будет утверждаться состав рабочей группы. А затем скорее всего работа будет проводиться по секторам. А так как законопроект большой, то создадутся узкопрофессиональные группы. И они будут принимать решения, которые в дальнейшем по правилам утверждаются рабочей группой в целом.

- Пока что мы говорим о версии закона в первом чтении, который нельзя считать окончательно принятым, — считает председатель Комитета рекламы, информации и оформления Москвы Владимир Макаров. — Мы многократно писали и отправляли свои предложения в Госдуму. И по поручению мэра Москвы я встречался с председателем Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Госдумы Валерием Драгановым. Было полное понимание нашей озабоченности с его стороны. Единственное, что процедурно он предложил все же принять закон в первом чтении и после этого уже вносить туда поправки. И им даны поручения включить меня в состав рабочих групп по разработке в этот закон поправок, которые должны быть внесены после первого чтения. Над ними мы сейчас и работаем, потому что в данном варианте закона мы приходим практически опять к заявительной системе размещения рекламоносителей. И тем самым, по сути дела, возвращаемся в начало 1990-х.

Видимо, в «узкопрофессиональных секторах» вновь за одним столом соберутся в основном те, кто собирался обычно за столом в Комитете рекламы, когда решались сложные вопросы, связанные с концепциями, ГОСТами, ЕНВД, и прочие.

Разумеется, все они в первую очередь прагматичные люди. Есть, конечно, глобальные отрасли, в отдельных случаях рискующие использовать любые противоречия — даже между властями. Но наружная реклама — отрасль молодая, хотя и очень быстро развивающаяся. «Не стремись возвратиться туда, где ты был однажды без меры счастлив». Или, допустим, удачлив…

Мнение
Феликс Шарков, директор Института социологии, рекламы и журналистики, заведующий кафедрой рекламы Международного университета бизнеса и управления, доктор социологических наук, профессор, академик Международной академии наук информации, информационных процессов и технологий

- Феликс Изосимович, каковы ваши впечатления от проекта федерального закона о рекламе после первого чтения?
- Ощущение такое, что в общем-то этого чтения пока еще не было. Это сырец, над которым надо работать и работать. Упущено очень много аспектов, необходимых прежде всего гражданскому обществу. И если рассматривать весь этот вариант закона в контексте, то более всего в нем предусмотрены интересы тех, кто дает рекламу и ее размещает. Получатель рекламы не найдет в нем себе полную защиту — ни от щита, который на него может обрушиться, ни от того, что прервут его любимую передачу, ни от пропаганды вредных привычек, имея в виду алкогольные изделия и табак. По крайней мере тот, кто прочитает этот законопроект, по-настоящему остроты проблемы вокруг этих двух зол не ощутит.

- А как, по-вашему, отражены в законопроекте вопросы, связанные с социальной рекламой?
- Определение социальной рекламы в законе нечеткое и весьма ограниченное. Оно не обеспечивает ее целевой направленности на проведение контррекламы, то есть против ненадлежащей рекламы. Не дает возможности донесения важной для населения информации органов власти и управления — на федеральном, региональном и местном уровнях; информации, направленной на решение важных задач, крупных социальных программ и проектов. Хотя в жизни это все уже повсеместно работает. Статья о социальной рекламе очень куцая, она ничего практически не определяет.

- А как в проекте отражаются взаимоотношения власти и бизнеса?
- Что касается власти, тут чувствуется легкая переадресация ответственности на уровень местного самоуправления, которым передаются все функции контроля. Есть оговорка, что в городах федерального значения иное может быть установлено законами субъектов Федерации. Но формулировка в названном пункте статьи 15-й все же не такая бесспорная, как это было в предыдущем варианте, до первого чтения. Что касается муниципальных органов — у них ведь не так много сил. Ответственности много: каждый день то аварии, то крыша течет, то плановый ремонт надо проводить… Где у них специалисты, чтобы заниматься еще и наружной рекламой, где средства, где штат? Нельзя делегировать полномочия нижестоящему органу, когда и вышестоящему справиться тяжело. Нижестоящий будет просто объектом для битья.

В данном законопроекте, я считаю, многое отдано фактически на откуп тем, кто дает рекламу и кто ее распространяет. Цель любой рекламы, как известно, — это улучшение ситуации по повышению своей прибыли. И тут закон должен устанавливать границы.

- Будет ли этот закон защищать интересы населения?
- Примерно в той же мере — подчеркну, в той же плохой мере, в какой защищают и действующий закон «О рекламе» и все статьи из других законов, вместе взятые. Но пока никаких существенных изменений в лучшую сторону не вижу. Думаю, здесь надо работать и работать специалистам, притом разным — и правовикам, и социологам, и маркетологам. И, разумеется, специалистам по рекламе.


ДОБАВИТЬ комментарий
Вы не авторизованы. При отправке сообщения, в качестве автора будет указан "Гость". Вход | Регистрация
Защита от спама * :

Введите символы на картинке